【視察報告】ドイツのウクライナ避難民支援：なぜ100万人を超える避難民を受け入れられるのか Germany's Assistance to the evacuees in Ukraine: Why Germany Can Host Over 1,000,000 Evacuees?
100万4,000人。ドイツがこれまでに受け入れたウクライナからの避難民の数です。対して日本が受け入れた避難民の数は、2,126人（11月22日現在）。なぜドイツはこんなにも多くの避難民を受け入れることができているのでしょうか。
日本財団は、ウクライナからの避難民の受入れをきっかけに、将来の難民・避難民の受入れに向けた制度づくりのための政策提言にも取り組んでいます。その一環で、10月に移民や難民の受け入れの先進国であるドイツの視察を行いました。そこで見えたのは、移民の受入れに試行錯誤をしてきたドイツの経験、そうした経験を通して作られてきた「外国人を社会の一員として受け入れる」ための制度でした。
この記事では、冒頭の問いへの答えとして、移民をめぐるドイツの歴史、外国人を社会の一員として受け入れるための制度をご紹介します。
ベルリン州難民局への視察
4人に1人が移民の背景を持つ国、ドイツ
ドイツの人口は8,323万人（2021年末）。日本の人口の3分の2ですが、そのうち1,086万人（約10%）が外国籍です。日本の在留外国人の数が282万人（約2%、2021年6月末）ですから、実に多くの外国人の方が暮らしています。さらに、「移民の背景を持つ人」（本人もしくは両親のいずれかが出生時点でドイツ国籍を持たない人）で見ると実に2,230万人、4人に1人が移民の背景を持つ人となり、まさに移民社会と言えます。
しかし、ドイツももともと移民社会であった訳ではありません。1950年代～60年代にかけて、第2次世界大戦からの復興のためトルコなどから多くの短期出稼ぎ労働者を受け入れました。しかし、1973年のオイルショック以降、90年代まではむしろ外国人の受け入れを制限する政策をとり、自らを移民社会とは認めていませんでした。1950年代～60年代にかけて受け入れた多くの外国人もドイツ語をしゃべることができずそれぞれの外国人コミュニティを形成するなど、ドイツ国民との溝も深まっていました。
一方で、いまの日本のように少子高齢化に直面する中、2000年代に入ると外国人材の受入れに舵を切り始めます。同時に過去と同じ失敗を繰り返さないよう、外国人へのドイツ語教育などにも力を入れ始めました。そうして作られたのが2005年の移民法です。この法律では、外国人をドイツ社会の一員として「統合（Integration）」していくための政策が定められました。
「自立」「統合」に向けた制度設計
日本語で「統合」というと、「同化（Assimilation）」をイメージされるかもしれません。しかし「統合」の理念は、お互いの文化の尊重や、受け入れられる移民側だけでなく受け入れるドイツ社会側にも受け入れる用意を求めるものであり、「同化（Assimilation）」とは異なることが強調されています。また、「統合」の理念で強調されているのが、「社会的、経済的、文化的な生活における機会均等と参加を可能とすること」です。例えば教育や就労を可能とすることが、「統合」では求められているのです。
そうした理念を実現するための具体的な政策の一つが「統合コース」の設置です。「統合コース」は、難民を含め、ドイツに長期間滞在する外国人が受けることのできる研修コースで、日常生活に必要なドイツ語を学ぶ語学コースと、ドイツの社会・文化を学ぶオリエンテーションコースから構成されます。教育や就労などの社会への参加のためには、言葉や社会・文化の理解が欠かせないとの考えから、スウェーデンやオランダの制度を参考にして作られました。1レッスンあたり2.29ユーロ払う必要はありますが、1回当たり45分のレッスンを、語学コースであれば600レッスン、オリエンテーションコースであれば100レッスンを受講することができます。なお、コースの最後に受ける修了テストに合格すると費用が払い戻されたり、失業給付を受けているなど生活に困窮している場合は無償で受講することができます。
こうした「統合」のための制度は、2015年に発生した欧州難民危機を経て、難民に対しても適用されることになりました。
総合コース
ウクライナ避難民への「統合」「自立」に向けた支援
ウクライナ避難民の受け入れも、こうしたドイツ社会の一員となるための「統合」のための制度に則る形でなされています。ドイツに到着したウクライナ避難民は、到着センターと呼ばれるところで登録をすると就労も可能な2年間の一時滞在許可が出され、その上で、居住する自治体で住民登録をすることで行政サービスを受けることができるようになります。さらにドイツのウクライナ避難民支援で中心的な役割を果たすのが、日本の職業安定所にあたる、失業保険の給付や求職支援を行うジョブ・センターです。避難民は地域のジョブ・センターへ申請し審査を経て支援が決定すると、最低限の生活をするための失業給付が受けられたり家賃補助を受けられるようになるほか、就労に向けた支援を受けられます。一方で、先程ご紹介した「統合コース」の受講が義務付けられます。ドイツの特徴が、「統合」に向けて「支援」すると同時にしっかりと「要求」する点です。
こうした最低限の生活を保障した上でドイツ社会に「統合」するための支援は連邦政府レベルが統一的に実施していますが、日々の生活の支援は、居住する各自治体が行っています。各自治体には、移民の「統合」を担当する専門の部署があり、その部署が中心となって、自治体の他部署やジョブ・センターとも連携しながら必要な支援を行っています。また、ドイツの特徴がNPOやボランティアの活発な活動です。例えば、私たちが視察で訪問したNPOは、ウクライナ・カフェという場を定期的に開催し、地域に避難している避難民が相談できる場所を提供しています。こうした草の根の市民社会との連携も統合の担当部署が担っています。
ウクライナ・カフェの様子
ウクライナ避難民の受入れの経験を、より開かれた社会の実現へ
ドイツでは、移民を積極的に受け入れる中で受け入れる外国人がドイツ社会に積極的に参加し活躍するための「統合」の制度が形作られ、その制度が2015年の欧州難民危機時のシリア難民の受入れや、今回のロシアのウクライナ侵攻に伴うウクライナ避難民の受入れを通じて、難民・避難民へも拡大されてきました。
こうした「一時的な避難のための人道的支援」にとどまることのない、受け入れた避難民が自立し活躍するための「自立・統合に向けた支援」は学ぶべきところが多くあると感じています。6月13日にウクライナ避難民支援基金を立ち上げた際に、在日ウクライナ大使のコルスンスキー大使が訴えた「今回の避難民の受入れは、ウクライナと日本の懸け橋になる人材への投資だと考えてほしい」という言葉が思い出されました。
日本財団はソーシャルイノベーションのハブとして、今後も日本社会における海外からの難民・避難民の受入れのあるべき姿について考えていきます。また、その先行事例ともいえるウクライナ避難民の受入れをサポートしていくとともに、避難民と日本社会の双方が将来にわたって協力していける環境の創出を目指します。
日本として受入れたウクライナ避難民の方々に寄り添ったサポートを実現していくため、今後もみなさまからの温かいご寄付をお待ちしております。
ウクライナ避難民支援室 藤田滋
“1,004,000”. This is the number of evacuees from Ukraine that Germany has accepted so far. In contrast, Japan has accepted 2,126 evacuees (as of November 22). Why has Germany been able to accept so many evacuees?
The Nippon Foundation has also been working on policy proposals for the creation of a system for the future acceptance of refugees and evacuees, triggered by the acceptance of evacuees from Ukraine. As part of this effort, in October we made a study tour of Germany, a leading country in the acceptance of immigrants and refugees. What I saw there was Germany’s experience of trial and error in accepting immigrants, and the system for “accepting foreigners as members of society” that has been created through such experience.
In this article, we introduce Germany’s history of immigration and its system for accepting foreigners as members of society as an answer to the question posed at the beginning of this article.
Visit to the Berlin State Refugee Agency
Germany, a country where one in four people have an immigrant background
The population of Germany is 83.23 million (at the end of 2021). This is two-thirds of the population of Japan, of which 10.86 million (approx. 10%) are foreign nationals. Since the number of foreign residents in Japan is 2.82 million (about 2%, end of June 2021), there are indeed many foreign nationals living in Japan. Furthermore, if we look at the number of “people with immigrant backgrounds” (people who do not have German citizenship at birth, either their own or their parents’), the total is 22.3 million, or one in four people with immigrant backgrounds, making it a truly immigrant society.
However, Germany was not originally an immigrant society either, having accepted many short-term migrant workers from Turkey and other countries in the 1950s and 1960s as part of its reconstruction from World War II. However, after the oil crisis of 1973, until the 1990s, Germany adopted a policy of limiting the number of foreigners it accepted and did not recognize itself as an immigrant society. The gap between Germany and its people was deepening.
On the other hand, in the 2000s, as Japan faced a declining birthrate and an aging population, it began to take the initiative in accepting foreign personnel. At the same time, to avoid repeating the same mistakes of the past, they began to focus on German language education for foreigners. This led to the creation of the Immigration Law of 2005. This law established a policy for the “integration” of foreigners as members of German society.
Integration Cource for the foreginers in Germany (JPN)
Institutional Design for “Independence” and “Integration
The word “integration” in Japanese may conjure up images of “assimilation. However, it is emphasized that the concept of “integration” is different from “assimilation,” as it requires respect for each other’s culture and readiness to accept not only the immigrants to be accepted but also the German society to accept them. The philosophy of “integration” also emphasizes “enabling equal opportunity and participation in social, economic, and cultural life. For example, “integration” requires that education and employment be made possible.
One of the concrete policies to realize these ideals is the establishment of “integration courses. The “integration course” is a training course for foreigners, including refugees, who are staying in Germany for an extended period of time. The course consists of a language course to learn the German language necessary for daily life and an orientation course to learn about German society and culture. The courses are based on the Swedish and Dutch systems, as understanding the language, society, and culture is essential for participation in society, such as education and employment. The orientation course is 100 lessons. If you pass the final test at the end of the course, you will be reimbursed for the cost of the course, and if you are receiving unemployment benefits or otherwise in need, you can take the course free of charge.
These “integration” programs are now also available to refugees after the European refugee crisis of 2015.
Assistance to displaced persons in Ukraine for “integration” and “self-reliance
The reception of Ukrainian refugees is also conducted in accordance with this system of “integration” to become a part of German society. Upon arrival in Germany, displaced Ukrainians register at an arrival center, where they are issued a two-year temporary residence permit that allows them to work, and then register as residents in the municipality where they live to receive administrative services. Furthermore, the Job Centers, which provide unemployment insurance benefits and job search assistance, play a central role in Germany’s support for displaced persons in Ukraine, and are the equivalent of Japan’s employment security offices. Once displaced persons apply to a regional job center and are approved for assistance, they can receive unemployment benefits and rent subsidies to help them make a minimum standard of living, as well as support in finding employment. On the other hand, they are required to take the “integration course” introduced earlier. A characteristic of Germany is that it “supports” and at the same time firmly “demands” people to “integrate”.
While such support for “integration” into German society with a guaranteed minimum standard of living is provided in a unified manner at the federal level, support for day-to-day living is provided by each municipality in which they reside. Each municipality has a special department in charge of “integration” of immigrants, which takes the lead in providing necessary support in cooperation with other departments of the municipality and job centers. Another characteristic of Germany is the active activities of NPOs and volunteers. For example, the NPO we visited during our inspection tour regularly holds a Ukrainian Café to provide a place where evacuees who have fled to the region can seek advice. The department in charge of integration is also responsible for this kind of grassroots collaboration with civil society.
The Ukrainian Cafe
Ukraine’s Experience in Receiving Displaced Persons for a More Open Society
In Germany, a system of “integration” has taken shape in order to enable foreigners who are accepted as part of the active acceptance of immigrants to actively participate and play an active role in German society, and this system has been extended to refugees and The system has been extended to refugees and displaced persons through the acceptance of Syrian refugees during the European refugee crisis in 2015 and displaced Ukrainians following the recent Russian invasion of Ukraine.
We feel that there are many lessons to be learned from the “support for self-reliance and integration,” which goes beyond “humanitarian assistance for temporary evacuation” to help these refugees and displaced persons become self-reliant and active. I was reminded of Ambassador Korsunsky’s words at the launch of the Ukraine Displaced Persons Support Fund on June 13: “I hope that you will consider the acceptance of these displaced persons as an investment in human resources that will serve as a bridge between Ukraine and Japan.
As a hub for social innovation, The Nippon Foundation will continue to consider how Japanese society should accept refugees and displaced persons from abroad. In addition to supporting the reception of displaced persons from Ukraine, which can be regarded as a leading example, we aim to create an environment in which both the displaced persons and Japanese society can cooperate with each other in the future.
We look forward to your continued warm support in order to realize support for the displaced people of Ukraine in Japan.
Shigeru Fujita, Ukrainan Evacuees Support Office
